Polska reforma ROP ma długą historię projektów, konsultacji i zapowiedzi, po których nie następowało przyjęcie kompletnego systemu. W ostatnich latach kilkakrotnie próbowano zmienić zasady finansowania odpadów opakowaniowych, jednak żadna z tych prób nie doprowadziła do trwałego rozwiązania.
Pierwszy szeroki projekt reformy pojawił się w 2019 r. Kolejne prace prowadzono w latach 2021 i 2022. Projekt konsultowano intensywnie, zgłoszono do niego ponad tysiąc uwag, lecz ostatecznie nie został skierowany na dalszą ścieżkę legislacyjną.
Następna propozycja, przygotowana w 2022 r., zakładała między innymi rozdzielenie odpadów opakowaniowych na dwie grupy. Pierwszą miały tworzyć opakowania konsumenckie, powstające głównie w gospodarstwach domowych, drugą opakowania pochodzące z handlu, usług i przemysłu. Dla pierwszego strumienia przewidywano dodatkową opłatę opakowaniową, natomiast funkcję koordynatora systemu planowano powierzyć Instytutowi Ochrony Środowiska, PIB. Ten wariant również nie został wdrożony.
W kolejnym okresie prace nad ROP zostały wstrzymane. Brak postępu nie pozostał jednak bez reakcji instytucji kontrolnych i organów Unii Europejskiej.
Pierwsza część wpisu dostępna jest pod linkiem:
Historia pewnego ropu – część I – EKOlogicznie, Racjonalnie, DOświadczalnie
Najwyższa Izba Kontroli w raporcie opublikowanym w marcu 2025 r. negatywnie oceniła działania administracji rządowej w obszarze gospodarki odpadami. W ocenie kontrolerów resort klimatu nie doprowadził do terminowego i kompletnego wdrożenia przepisów odnoszących się do ROP. Projekty wdrażające unijne dyrektywy odpadowe trafiały do dalszych prac z opóźnieniami wynoszącymi od 115 do 411 dni po upływie wymaganych terminów [1].
Komisja Europejska rozpoczęła w lutym 2024 r. formalną procedurę wobec Polski, wskazując na nieprawidłowe wdrożenie dyrektywy odpadowej, w tym zasad ROP [2]. Polska otrzymała dwa miesiące na przedstawienie działań naprawczych. W przypadku dalszego braku zgodności możliwe były kary szacowane na 30 do 60 tys. euro dziennie [3].
Na początku 2025 r. Ministerstwo Klimatu i Środowiska zapowiedziało ponowne uruchomienie prac. W czerwcu do wykazu prac Rady Ministrów trafił projekt oznaczony symbolem UC100, dotyczący nowej regulacji opakowań i odpadów opakowaniowych [4].
Według harmonogramu przedstawionego w tym okresie Rada Ministrów miała przyjąć projekt w trzecim kwartale 2025 r., a najważniejsze regulacje miały zacząć obowiązywać od 2026 r. Część rozwiązań przewidziano do stopniowego wdrażania w okresie przejściowym.
Główne założenia projektu ROP
W projekcie UC100 można przeczytać o głównych założeniach systemu. Najważniejsze dotyczą:
- Opłaty opakowaniowej – wprowadzający produkty w opakowaniach przeznaczonych dla gospodarstw domowych mają uiszczać nową opłatę opakowaniową od masy opakowań. Stawki opłaty określi minister klimatu w stosownym rozporządzeniu. Opłata ta ma zasilać dedykowany fundusz ROP i pokrywać koszty selektywnej zbiórki, transportu i przetwarzania odpadów opakowaniowych z gospodarstw domowych. Jednocześnie utrzymana zostanie opłata produktowa jako sankcja za niewykonanie poziomów recyklingu, choć po pełnym wdrożeniu ROP jej rola może być marginalna.
- Podziału strumieni odpadów – ustawowo rozdzielone zostaną strumienie opakowań pochodzących z gospodarstw domowych (odpady komunalne) od opakowań z sektora handlowego, usług i przemysłu. Pozwoli to skupić mechanizm opłaty opakowaniowej na odpadach „konsumenckich”, które dotąd najbardziej obciążały budżety gmin.
- Wprowadzenia centralnego koordynatora ROP – zasadniczą zmianą jest obecnie powierzenie Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) roli centralnej Organizacji Odpowiedzialności Producentów (tzw. PRO) zarządzającej funduszami ROP w zamkniętym obiegu finansowym. Innymi słowy, państwowy fundusz ma przejąć główne zadania w zakresie gospodarowania środkami od producentów i dystrybuowania ich na pokrycie kosztów systemu. Dodatkowo Instytut Ochrony Środowiska – PIB będzie odpowiedzialny za analizy, sprawozdawczość i nadzór merytoryczny nad systemem, a minister klimatu za nadzór ogólny i wydawanie niezbędnych zezwoleń.
- Okresu przejściowego i docelowego modelu – zakłda się dwuletni okres przejściowy od momentu wejścia ustawy w życie. W tym czasie obecne organizacje odzysku opakowań (PRO działające komercyjnie) będą jeszcze funkcjonować równolegle z nowym systemem, ale stopniowo będą tracić kompetencje na rzecz systemu centralnego, co oczywiście budzi ich sprzeciw1. Generalnie MKIŚ planuje by po 2027 r. dotychczasowe organizacje odzysku zakończyły działalność w obecnej formie. Dalej od 1 stycznia 2028 r. system ROP dla opakowań ma działać już w pełni w nowym modelu – zniesiony zostanie wtedy obowiązek osiągania przez poszczególnych producentów indywidualnych poziomów recyklingu (zastąpi je wprowadzony system finansowania i raportowania) oraz wycofane zostaną dotychczasowe dokumenty potwierdzające recykling (DPR/EDPR) na rzecz nowych narzędzi sprawozdawczych [4]. Równocześnie ma być zniesiona opłata produktowa za opakowania (od 2028 r.) jako przestarzały mechanizm.
Trzeba zaznaczyć, że projekt wdraża wymogi unijne niezależne od finansowania, m.in. obowiązek wykorzystania surowców wtórnych w nowych opakowaniach plastikowych (recyklat w butelkach PET do 3L), osiągnięcia 90% poziomu selektywnej zbiórki butelek PET do 2029 r. (spójne działanie z systemem kaucyjnym, który ma niebawem wystartować), wprowadzenie ulg podatkowych wspierających opakowania wielokrotnego użytku i systemy ponownego napełniania opakowań (tzw. ulga opakowaniowa na inwestycje w ekoprojektowanie).
Powyższe założenia oznaczają istotną zmianę filozofii systemu. Dlaczego? Dlatego, że wcześniejsze projekty i oczekiwania rynku zakładały model bardziej partnerski przy finansowaniu systemu (taki model rekomendowali np. eksperci Krajowej Izby Gospodarczej oraz samorządy, wskazując, że jest on najefektywniejszy)2. Obecna propozycja MKiŚ skręca natomiast w kierunku modelu scentralizowanego i fiskalnego.
Zresztą tak jak wspomniałem wyżej, Rekopol mówi wprost, że oznacza to de facto nacjonalizację systemu – likwidację prywatnych organizacji odzysku i zastąpienie mechanizmów rynkowych centralnym sterowaniem przez państwowy fundusz [5]. W ich ocenie takie rozwiązanie wiąże się z ryzykiem, bo ustalanie wysokości opłat administracyjnie może być mniej efektywne niż konkurencja rynkowa, producenci stracą wpływ na funkcjonowanie systemu, a osiągnięcie celów środowiskowych nie będzie gwarantowane. Rekopol podaje przykład Węgier i Chorwacji, gdzie scentralizowany system ROP okazał się kosztowny i mniej skuteczny. To jedna strona. Z drugiej, samorządy popierają kierunek, w którym to publiczny fundusz dzieli środki. Związek Miast Polskich i Unia Metropolii Polskich od dawna postulowały, aby opłaty od producentów trafiały docelowo do gmin lub były przez gminy kontrolowane, gdyż to gminne systemy odbioru odpadów wymagają dofinansowania3. W ich opinii jedynie model oparty na ścisłej współpracy z samorządami zapewni sprawiedliwy podział środków, transparentność i efektywność w skali lokalnej.
Także jak widać, interesariusze się ścierają. Zatem pewnie ostateczny kształt projektu UC100 może jeszcze ulec zmianom. Liczmy na to, że ustawodawca nie ulegnie wpływom żadnej ze stron i wyważy między dwoma opcjami:
- modelem scentralizowanym (zapewnienie kontroli i środków dla gmin),
- modelem opartym na wielu organizacjach producentów (wykorzystanie mechanizmów rynkowych i odpowiedzialności branży).
Jedno jest pewne. Zegar tyka. Planowany termin wdrożenia nowego systemu (lata 2026–2027 z pełnią działania od 2028 r.) oznacza, że Polska i tak będzie około pięć lat spóźniona. Ale może lepiej być spóźnionym i zbudować coś wartego tego opóźnienia niż popełniać błędy. A przykładów wdrożenia ROP w różnych krajach jest dość sporo, jest co analizować i od kogo się uczyć.
Trzecia część to będzie taka subiektywna ocena gdzie spróbuję przyjrzeć się skutkom planowanych zmian dla jego interesariuszy. Już teraz zapraszam.
