Nie istnieje jeden europejski model rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Państwa realizują podobne cele, ale różnie rozdzielają zadania pomiędzy producentów, organizacje branżowe, samorządy i administrację publiczną. Różne są także sposoby pobierania opłat oraz finansowania zbiórki i recyklingu.
Polskę warto zestawić z Niemcami i Francją. Są to duże państwa Unii Europejskiej, w których systemy ROP dla opakowań funkcjonują od wielu lat, lecz zostały oparte na odmiennych rozwiązaniach instytucjonalnych. Takie porównanie pozwala sprawdzić, czy planowana polska reforma korzysta z ich doświadczeń, czy buduje zupełnie inny układ.
W ramach wcześniejszych wpisów z tego zagadnienia pojawiły się:
- Historia pewnego ropu – część I – EKOlogicznie, Racjonalnie, DOświadczalnie
- Historia pewnego ropu – część II – EKOlogicznie, Racjonalnie, DOświadczalnie
- Historia pewnego ropu – część III – EKOlogicznie, Racjonalnie, DOświadczalnie
Zapraszam do porównania najważniejszych aspektów i wyciągnięcia wniosku czy w dobrą stronę idziemy.
| Aspekt | Polska (stan obecny i planowany) | Niemcy | Francja |
| Kto organizuje system? | System w trakcie reformy. Obecnie działa kilkanaście organizacji odzysku opakowań finansowanych przez producentów, ale o ograniczonej roli – skupiają się na realizacji minimalnych poziomów recyklingu. Planowana reforma (2025) wprowadza model scentralizowany: państwowy fundusz (NFOŚiGW) będzie pełnić rolę centralnej organizacji ROP, zarządzającej opłatami opakowaniowymi od wszystkich wprowadzających. Gminy pozostaną odpowiedzialne za odbiór odpadów, ale system finansowy będzie scentralizowany (zamknięty obrót środków). Reformie towarzyszy okres przejściowy do 2028 r., po którym dotychczasowe organizacje odzysku opakowań mają zostać zlikwidowane. | Niemiecki system dualny funkcjonuje od 1991 r. i należy do najstarszych rozwiązań ROP w Europie. Producent wybiera jedną z konkurujących organizacji odpowiedzialności producentów i wnosi do niej opłatę. Organizacje te zawierają umowy z podmiotami zajmującymi się odbiorem, sortowaniem i recyklingiem opakowań pochodzących z gospodarstw domowych. System działa równolegle z podstawowymi usługami komunalnymi. Jego najbardziej rozpoznawalnym elementem są żółte pojemniki i worki przeznaczone na odpady opakowaniowe. Historycznym symbolem modelu był Der Grüne Punkt, czyli Zielony Punkt. Rynek ma charakter prywatny i konkurencyjny, ale nie pozostaje bez kontroli państwa. Rejestr LUCID oraz właściwy regulator sprawdzają, czy producenci są zarejestrowani, uczestniczą w systemie i wnoszą wymagane opłaty. Organizacje muszą osiągać cele i składać sprawozdania | Francja rozwinęła system oparty na prywatnych organizacjach non-profit, określanych jako éco-organismes. Działają one w wielu strumieniach produktów i odpadów, a ich działalność jest ściśle regulowana przez państwo. W opakowaniach komunalnych przez wiele lat dominowała organizacja Eco-Emballages, która od 2017 r. działa jako CITEO. Po częściowym otwarciu rynku funkcjonowały trzy podmioty: Citeo, zależna od niej Adelphe oraz Léko. Organizacje te zostały utworzone przez przemysł, nie są jednak przedsiębiorstwami nastawionymi na wypłatę zysku. Model francuski pozostawia zadania operacyjne gminom, ale łączy je z finansowaniem i wymaganiami ustalanymi w systemie odpowiedzialności producentów. |
| Kto pokrywa koszty? | Obecnie producenci pokrywają tylko niewielką część kosztów (poprzez opłaty produktowe lub zlecanie recyklingu organizacjom odzysku); większość kosztów gospodarki odpadami opakowaniowymi ponoszą gminy i mieszkańcy w ramach płaconych opłat za odbiór odpadów. Po reformie planuje się, że producenci przejmą niemal 100% kosztów selektywnej zbiórki, transportu i recyklingu opakowań komunalnych – opłaty opakowaniowe mają pokrywać pełne „niezbędne koszty netto” systemu zgodnie z wymogami UE. W praktyce gminy byłyby refundowane z funduszu ROP za obsługę odpadów opakowaniowych. | W Niemczech system opakowaniowy jest opłacany przez przedsiębiorców wprowadzających produkty na rynek. Producent przekazuje opłatę licencyjną wybranej organizacji, a organizacja finansuje zbieranie, sortowanie i odzysk odpadów opakowaniowych. Koszt żółtego worka lub pojemnika nie jest włączany do typowej opłaty komunalnej ponoszonej przez mieszkańca. Fundusze pochodzące od producentów wspierają recykling oraz działania lokalne związane z ograniczaniem odpadów. | We Francji przedsiębiorcy finansowali około 80% kosztów selektywnej zbiórki i recyklingu opakowań z gospodarstw domowych. Środki były przekazywane gminom przede wszystkim poprzez CITEO jako dofinansowanie lokalnych systemów. Ustawa AGEC zakładała dalsze zwiększanie udziału producentów, docelowo nawet do pełnego pokrycia kosztów netto. W rezultacie część obciążeń, które w innym modelu ponosiliby mieszkańcy, została przeniesiona na wprowadzających. Francuskie opłaty zależą od masy, rodzaju materiału oraz cech środowiskowych opakowania. Konstrukcje łatwiejsze do recyklingu lub zawierające surowiec wtórny mogą być traktowane korzystniej niż opakowania utrudniające proces. Jest to rozwinięta forma ekomodulacji. |
| Jakie wyniki osiągają poszczególne państwa? | Oficjalny poziom recyklingu opakowań wynosił 55,5% w 2020 r. i około 60,4% w 2022 r. Wyniki te zbliżały Polskę do celu 65% przewidzianego na 2025 r., lecz pojawiały się zastrzeżenia dotyczące jakości monitoringu. NIK wskazywała wcześniej na nieprawidłowości w ewidencji oraz ryzyko zawyżania danych. W strukturze recyklingu znaczącą rolę odgrywały papier i tektura. Słabiej wypadały opakowania z tworzyw sztucznych, dla których poziom wskazywany w materiałach źródłowych wynosił około 40 do 46%. Niedostateczne finansowanie ograniczało rozwój infrastruktury i jakość selektywnej zbiórki. Zakładano, że pełny ROP pomoże osiągnąć 65% recyklingu w 2025 r. i 70% w 2030 r. | Niemcy należą do europejskich liderów recyklingu opakowań. W 2019 r. do systemu recyklingu zebrano ponad 94% opakowań wprowadzonych na rynek. Rzeczywistemu recyklingowi poddano ponad 71%, natomiast pozostałą część odzyskano głównie energetycznie. W materiałach wykorzystanych w pierwotnym wpisie wskazywano również niższą niż średnia unijna ilość odpadów opakowaniowych przypadającą na mieszkańca, około 47 kg rocznie wobec średniej UE wynoszącej 63 kg. System ma jednak słabe strony. Około 34% zebranych plastikowych odpadów opakowaniowych było eksportowanych do recyklingu, co utrudnia pełną kontrolę nad dalszym postępowaniem z nimi. Konkurencja wielu organizacji zwiększa także koszty transakcyjne i może prowadzić do fragmentacji systemu. Mimo tych problemów Niemcy nadal osiągają poziomy wyższe od unijnych wymagań. | Francuski poziom recyklingu opakowań wynosił około 68% w 2020 r., czyli więcej niż średnia UE. Wynik wspierała rozbudowana infrastruktura, współpraca organizacji producentów z gminami i szeroko prowadzone działania edukacyjne. Gminy odpowiadają za zbieranie odpadów, natomiast organizacje ROP refundują znaczną część kosztów i uczestniczą w organizowaniu zagospodarowania surowców. CITEO odgrywa w tym układzie główną rolę. Francja rozwija również ekomodulację stawek. Opakowania wykonane z materiałów łatwiejszych do przetworzenia mogą być obciążane inaczej niż konstrukcje zawierające elementy utrudniające recykling, na przykład folie metalizowane. Przepisy krajowe i unijne wzmacniają ponadto wymagania dotyczące ponownego użycia. |
Polski projekt od modelu niemieckiego różni się rezygnacją z konkurencji wielu prywatnych organizacji. Od francuskiego, mimo pozostawienia gminom zadań operacyjnych, odchodzi poprzez powierzenie zarządzania środkami państwowemu funduszowi.
Niemcy pokazują, że konkurencyjny system producentów może osiągać wysokie poziomy zbiórki i recyklingu, ale wymaga silnego rejestru, kontroli oraz koordynacji wielu podmiotów. Francja pokazuje, że prywatna organizacja non-profit może ściśle współpracować z samorządami, refundować ich koszty i jednocześnie stosować rozbudowaną ekomodulację.
Odnośniki
- Recent Advances in Extended Producer Responsibility Initiatives for Plastic Waste Management in Germany and UK – PMC
- Jaki system Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta?
- Eunomia report template
- Rozszerzona odpowiedzialność producenta w Polsce – Portal Ochrony Środowiska
- EPR Briefing- ENG designed FINAL
- EPR: Rozszerzona odpowiedzialność producenta w internetowym handlu cross-border – przewodnik 2025 • Blog Global24
- 60.4% of packaging waste was recycled in 2022
- Porażka w gospodarowaniu odpadami – Polska może nie wywiązać się z unijnych zobowiązań – Najwyższa Izba Kontroli
- Projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów – Portal Gov.pl