W zeszłym roku na blogu przedstawiłem historię „pewnego ropu” myśląc, że wkrótce się zakończy. Ona jednak dalej trwa. Stąd postanowiłem wrócić do tematu, bo jak się okazuje projekt rozszerzonej odpowiedzialności producenta za opakowania czekając na Radę Ministrów został zablokowany przez resort rolnictwa.
Wiadomo, za tym sporem kryją się miliardowe stawki, luki prawne i pytanie o to, czy jako Polska potrafimy zbudować system, który naprawdę zwiększy recykling czy tylko stworzymy kolejny fundusz redystrybucji środków.
Czym jest UC 100?
Na wstępie dla przypomnienia, UC 100 [1] to numer projektowanej ustawy wprowadzającej system Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP) za opakowania w rejestrze Rządowego Centrum Legislacji. Projekt przygotowuje Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Dla czytelników śledzących tę serię artykułów o historii ROP w Polsce wspomnę. że po latach opóźnień, konsultacji i fałszywych startów system, przynajmniej w teorii, ma wreszcie stać się faktem prawnym.
Idea jest prosta: producenci i importerzy, którzy wprowadzają opakowania na rynek, płacą opłatę naliczaną od każdego kilograma opakowań po raz pierwszym trafiających do obrotu. Zebrane środki zasilają gminne systemy zbiórki i recyklingu. Szacowane wpływy rosną stopniowo: szacuje się około 513 mln zł w 2027 r., 1,26 mld zł w 2028 r. i docelowo około 5 mld zł w 2029 r. Od roku 2029 system ma generować 5–6 mld zł rocznie.
To nie są małe pieniądze!!! To czterokrotność rocznego budżetu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przeznaczanego na gospodarkę odpadami. I właśnie dlatego dyskusja o tym, kto zapłaci i jak te pieniądze przepłyną, jest tak gorąca.
Weto z Puław
I już było blisko by …, ale ostatecznie projekt nie trafił na Radę Ministrów. Zablokował go resort rolnictwa (MRiRW) [2]. Powód podany to: sektor rolno-spożywczy odpowiada za około 60% opakowań wprowadzanych na rynek w Polsce. Przy docelowym strumieniu 6 mld zł rocznie oznacza to, że tylko ta jedna branża poniosłaby około 3,6 mld zł opłat rocznie.
Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (IERiGŻ) [3] przygotował raport, z którego wynika, że wzrost kosztów sektora to 100–400% (w zależności od produktu), a co za tym idzie wzrost cen żywności to 5–20%. Analizowane produkty to chleb powszedni polskich koszyczków zakupowych: mleko, jogurty, mięso, przetwory owocowe i warzywne. Można się pewnie spierać z metodologią przyjetą przez IERiGŻ. Ale samo weto pokazuje coś istotniejszego: projekt ROP w obecnym kształcie nie przeszedł podstawowego testu koordynacji międzyresortowej. A to już nie jest problem techniczny. Tu się zaczyna robić problem polityczny.
Trzy słabości projektu, o których się mówi
NFOŚiGW jako jedyny operator finansowy
Projekt przewiduje, że jedynym operatorem finansowym całego systemu będzie Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Producenci i organizacje branżowe zwracają uwagę na zasadniczy defekt tej konstrukcji: brak mechanizmów rynkowych i brak weryfikacji efektywności. Przy strumieniu sięgającym 5–6 mld zł rocznie centralizacja zarządzania bez żadnej formy audytu zewnętrznego to zaproszenie do nazwijmy to „nieefektywności”.
Alternatywę stanowi model Producer Responsibility Organizations (PRO), funkcjonujący jak m.in. wskazałem w części czwartej tej serii artykułów, w Niemczech. Producenci tworzą tam konkurujące ze sobą organizacje odpowiedzialnościowe, które kontraktują usługi zbiórki i recyklingu na warunkach rynkowych. Konkurencja między PRO wymusza efektywność kosztową i innowacje bo organizacja, która przepłaca za usługi, traci klientów na rzecz tańszego konkurenta. I osobiście mnie się to bardziej podoba.
Artykuł 208 czy to furtka do spalania
Jak pewnie wiadomo, jestem zwolennikiem termicznego przekształcania odpadów, ale nie dla samego spalania, ale jako metoda rozwiązania problemu z odpadami, których nie da się poddać recyklingowi. A artykuł 208 projektu, który co znamienne, pojawił się po fazie konsultacji, bez uzasadnienia w dokumentacji pozwala na spalanie odpadów zamiast recyklingu przy zachowaniu pełnego finansowania z systemu ROP.
Mechanizm luki jest następujący: gmina otrzymuje 50% pokrycia kosztów zbiórki nawet wtedy, gdy odpady ostatecznie trafiają do spalarni, a nie do instalacji recyklingu. Sortownia może uznać daną partię odpadów za „nieopłacalną do recyklingu” i skierować ją do termicznego przekształcania. W skrajnym scenariuszu cały proces może zostać udokumentowany wyłącznie „na papierze” bez realnego zwiększenia poziomów recyklingu. Hmm, wydaje się, że artykuł 208 w tym brzmieniu jest sprzeczny z hierarchią postępowania z odpadami wynikającą z artykułu 4 dyrektywy ramowej 2008/98/WE czyli tej samej, którą UC 100 ma implementować.
Stawki ślepe na recyklowalność
Trzecia słabość to moim zdaniem płaskie stawki opłaty. Projekt nie różnicuje kosztów według recyklowalności opakowania. Płacisz tyle samo za kilogram opakowania łatwego do recyklingu, co za kilogram opakowania wielomateriałowego, które w praktyce ląduje na składowisku. To eliminuje jeden z kluczowych instrumentów zmiany zachowań producentów, czyli ekoprojektowanie. A dobrze skonstruowany ROP powinien nagradzać producenta, który przechodzi na opakowanie monofrakcyjne, i karać tego, który korzysta z kompozytów. Bez tego różnicowania system staje się podatkiem od opakowań, a nie narzędziem transformacji rynku.
Głos samorządu
Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST) opiniowała projekt 3 czerwca 2026 r. [4] Opinia była pozytywna, ale wprowadzono pewne obwarowana (14 poprawek) [5]. Stanowisko samorządu zatem jest takie – popieramy ideę, ale chcemy aby m.in:
- Finansowanie odbywało się według rzeczywistych kosztów i gęstości zaludnienia, a nie wyłącznie per capita. Algorytm ignorujący specyfikę terenu karze gminy wiejskie i górskie, gdzie koszty logistyczne są wielokrotnie wyższe niż w gęsto zabudowanych miastach.
- Uproszczono procedurę wypłat – tu samorządy wskazują na ryzyko zatorów administracyjnych. Stąd postulat milczącego zatwierdzenia wniosków po upływie terminu.
- ROP powiązano z systemem kaucyjnym – ROP i kaucja powinny tworzyć spójny ekosystem finansowy, nie dwa odrębne silosy, i tu pełna zgoda.
- trzech (nie dwóch) przedstawicieli samorządów w Radzie ROP bo samorząd chce realnego głosu w zarządzaniu systemem.
- 2% wpływów dla urzędów marszałkowskich na obsługę administracyjną regionalnych systemów zbiórki.
Szacowany stały przepływ finansowy do gmin w 2027 r. to około 6 zł na mieszkańca. Przy liczbie mieszkańców Polski rzędu 38 mln oznacza to około 228 mln zł do podziału w pierwszym roku działania systemu. Dla wielu gmin, które od lat subsydiują gospodarkę odpadami z budżetów ogólnych, to istotne wsparcie ale o ile algorytm podziału będzie uczciwy.
Konkluzja: miliardowy fundusz bez fundamentu
Niezależnie od trwającego impasu jedno jest pewne: system ROP w Polsce jest nieuchronny. Zobowiązują do tego dyrektywa opakowaniowa, rozporządzenie Packaging and Packaging Waste Regulation (PPWR) oraz dyrektywa Single Use Plastics (SUP). Polska musi osiągnąć unijne poziomy recyklingu, a bez systemu finansowania tych poziomów nie osiągnie. Każdy rok zwłoki to wyższe ryzyko kar finansowych z Brukseli i coraz trudniejszy do nadrobienia dystans wobec krajów, które ROP wdrożyły dekadę temu. Ale …
5–6 mld zł rocznie to kwota, przy której każdy błąd konstrukcyjny systemu zwielokrotnia się w realnych stratach środowiskowych i finansowych. Dziś UC 100 ma trzy poważne defekty: monopol operatora finansowego bez mechanizmów rynkowych, przepis umożliwiający finansowanie spalania zamiast recyklingu oraz brak bodźców do ekoprojektowania przez zróżnicowanie stawek.
Trzeba jednak powiedzieć, że żaden z nich nie jest wypadkiem przy pracy wręcz na odwrót wszystkie wynikają z jakichś tam kompromisów zawartych pod presją lobbystyczną, a nie z logiki systemu.
W dodatku obecny impas ma charakter polityczny, nie techniczny. Ministerstwo Klimatu ma projekt, samorządy mają warunki (w ilości 14-nastu poprawek ), które można negocjować. Zarzuty branżowe wobec artykułu 208 i braku Producer Responsibility Organizations są konkretne. I oczywiście spór o to, która branża i w jakiej proporcji sfinansuje transformację systemu opakowań.
Weto resortu rolnictwa może być paradoksalnie okazją: zamiast próbować przepychać wadliwy projekt, warto otworzyć go na modyfikacje, które usuną te defekty.
Polska ma szansę zbudować ROP lepszy niż ten, który przed laty wdrożyły pierwsze kraje unijne. Wymaga to jednak decyzji politycznej i odwagi do konfrontacji z branżami, które wolą płacić mniej nawet jeśli oznacza to system, który recykluje tylko na papierze 🙁
Odnośniki
- Projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100) – droga do zmniejszenia ilości odpadów – Ministerstwo Klimatu i Środowiska – Portal Gov.pl
- Jak resort rolnictwa zablokował ROP, bo projekt UC100 grozi nawet drogą żywnością – rp.pl
- http://www.ierigz.waw.pl/
- Zespół ds. Energii, Klimatu i Środowiska – Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego – Portal Gov.pl
- Samorządy pozytywnie o projekcie ROP, ale żądają wyliczeń i stawiają warunki | Serwis Samorządowy PAP